超龄农民工只能被“清退”吗？

中国新闻周刊记者/周群峰

发于2022.4.4总第1038期《中国新闻周刊》

3月18日，一则关于“建筑业清退超龄农民工”的报道引发关注，并冲上了当天的微博热搜榜首。报道称，如今施工现场已经难寻60岁以上的农民工，甚至超过55岁的都极少。包括上海、天津、深圳等全国多地已发文，对建筑企业招录和使用超龄农民工作出管理和限制。

建筑行业属于高强度和高风险领域，一些涉及农民工尤其是老农民工的事故时有发生。中国人民大学农村发展研究所所长郑风田告诉《中国新闻周刊》，一些年龄过大的农民工，干重体力活容易出现问题，所以有些地方上就干脆“一刀切”，给他们划定一条年龄线，对越线者一概不要。比起青壮年农民工，这类群体的事故发生率确实会高一些。一旦发生重大事故，地方官员就会面临被问责和赔偿的双重压力。“一刀切的做法有些简单粗暴，地方上也有推卸责任的嫌疑，对这类群体下清退令，迫使他们离开建筑工地，折射出多方面的现实困境。”

安全保障只能靠“清退令”？

多地之所以会出现清退超龄农民工的现象，原因在于有些建筑工地的中老年农民工出现过事故，甚至猝死现象。2021年6月7日，江苏省泰州市住建局发布一则高坠事故通报称：“近期我市建筑工地发生多起高处坠落事故，两起事故亡者年龄超过60周岁。下一步将规范施工企业用工年龄管理，禁止18周岁以下人员、60周岁以上男性、50周岁以上女性进入施工现场从事施工作业”。

对建筑工地从业人员作出年龄规定并非新生事物，多地在发文时也表示过有出于安全方面的考量。人民日报海外版旗下“侠客岛”援引深圳某工程监理公司工作人员的话称，10年前深圳正规工地已不再雇用60岁以上农民工。“年龄大了，体力精力不支，发生作业事故概率随之增大，从施工风险及农民工个人生命安全考虑，超龄农民工不宜再从事施工作业。”

2021年5月，深圳市建筑工程质量安全监督总站发布的相关通知称，严禁使用未成年(18周岁以下)人员；原则上不使用超过国家法定退休年龄(男性60周岁、女性50周岁)的工人。

2019年，上海市住建委、市人社局和市总工会共同发文，明确规定：禁止18周岁以下、60周岁以上男性及50周岁以上女性三类人员进入施工现场从事建筑施工作业。同时还规定，禁止55周岁以上男性、45周岁以上女性工人进入施工现场从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他影响身体健康以及危险性、风险性高的特殊工作。

上海市建设工程安全质量监督总站安全科科长崔勇回应称，2018年全年建筑业安全生产事故造成死亡的人员里，超过60岁的占比达到15%，而当时建筑从业工人中，超过60岁的占比仅有1%。在此背景下，考虑建筑施工高处作业多、露天作业多、手工及繁重作业多等高危特点，超龄带来的体力和意识问题都与风险要素相关，再加之施工现场居住条件差、重体力要求的高盐高油饮食等对老年人健康均十分不利，因此上海市住建委联合市人社局、市总工会在2019年研究出台了相关文件。

去年还有多地出台相关清退令。例如，2021年5月27日，荆州市住建局发布通知，明确禁止60周岁以上男性和50周岁以上女性进入施工现场从事施工作业。同年6月11日，南昌市城乡建设局发布通知明确：禁止以任何形式招录和使用60周岁以上男性、50周岁以上女性从事建筑施工现场“高空、高危、高风险、重体力”一线作业。

值得注意的是，一些在发布“清退令”时，也预留出了一定的弹性空间。

《中国新闻周刊》注意到，在天津市住建委下发的相关通知中，虽然明确“施工单位与建筑工人签订劳动合同时，应当严格执行国家关于法定退休年龄的规定，对男性超过60周岁、女性超过50周岁的不得签订劳动合同”，但同时还规定“因特殊情况确需安排或使用超龄建筑工人的，施工单位应当对超龄人员健康证明(健康证明有效期为1年)进行核验，并根据项目具体情况合理安排工作岗位”。

面对各地的规定，舆论反响不一。武汉大学中国乡村治理研究中心副教授夏柱智接受媒体采访时认为，禁止“超龄农民工”从事建筑施工作业，这一政策在全国多地已落实数年。应该说，有关规定符合劳动力市场要求，也符合国家对相关领域的管理要求。

为强化对建筑行业用工的规范化管理，在国家层面也出台过相关规定。2019年2月17日，住建部、人社部联合制定并印发了《建筑工人实名制管理办法(试行)》，要求建筑企业应与招用的建筑工人依法签订劳动合同，对其进行基本安全培训，并在相关建筑工人实名制管理平台上登记，方可允许其进入施工现场从事与建筑作业相关的活动。该办法规定，建筑企业应配备实现建筑工人实名制管理所必须的硬件设施设备，施工现场原则上实施封闭式管理，设立进出场门禁系统，采用人脸、指纹、虹膜等生物识别技术进行电子打卡；不具备封闭式管理条件的工程项目，应采用移动定位、电子围栏等技术实施考勤管理。相关电子考勤和图像、影像等电子档案保存期限不少于2年。

不过，在社会学博士、武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文看来，农民工群体从事的很多行业存在非正式用工问题，在管理上也应该有特殊性。根据《中国灵活用工发展报告(2022)》蓝皮书的披露，2021年建筑行业的灵活用工人员占总用工数比例达到76.60%，在调查的各行业中比例最高，灵活用工人数为4449.6万。

“从特别正式的用工(比如有编制的机关人员)，到临时性用工(比如工资日结的建筑工地人员)，有非常长的用工链条和复杂的用工形态。”他告诉《中国新闻周刊》，农民工从事的很多工作，具有临时性、季节性和不固定性特点，有些用工单位也喜欢用这些灵活用工人员。从社会学角度讲，这种用工形态上是非常正常的。他认为，农民工的安全保障跟灵活用工的需求是两码事。“在客观上，我们需要灵活用工，应该尊重这种行业现实，要让灵活用工有充分的存在空间，政府不应该划定年龄线，对这种用工方式过多干预，没有必要逼着这类人员离开建筑工地。要降低事故发生率，应该通过提高工地安全措施，限制用工时间等手段来实现。”

“无奈刚需”背后的用工短缺

尽管在政策层面官方有明确的规定，在执行时建筑企业也用到了科技手段，但在现实中，面对超龄农民工强烈的打工意愿，和用工单位对超龄农民工的“无奈刚需”，“清退令”执行起来并不理想。

江西抚州市一位包工头告诉《中国新闻周刊》，他多次用过60岁以上的农民工。在一些农村，儿女结婚、给孙子办生日宴时，很讲究排场。一些农村老人上了年纪，但自我感觉身体还可以，就想出来多挣点钱。“他们很敬业，来工地干活几乎不会迟到，但毕竟年纪大了，反应也迟钝，还容易磕磕碰碰，体力又跟不上，只能做些拉车、搬砖的活儿。他们的工资一般是每天200多元，日结。”

他介绍，现在建筑工地上的农民工，70后是主力军，80后不算多，90后很罕见。他现在正在用的农民工，最年轻的40多岁，最年长的已经有70多岁。“用超龄农民工也是无奈之举。年轻人不愿来，有的宁愿在家打牌也不愿来建筑工地打工。”

这位包工头表示，现在规模较大的建筑公司用工已经比较规范，他们不敢用超龄农民工做高空作业等风险高的活儿，还会对符合条件的农民工发门禁卡，或用人脸识别技术，一些上了年纪的农民工也办不了门禁卡。“但是，他们会找到像我这样的小包工头，因为我招不到年轻人，一些简单的活又总得需要人做，就只好用他们。”

为了“规避”监管，还有不少变通办法。按照规定，给农民工发工资要提供其身份证和工资卡。“他们来填报个人信息时，为了‘符合年龄’，就给我提供他们儿子或女儿等人的身份证等，我也把工资打到他们提供的账号里。其实，我没跟他们的子女产生任何劳务关系。”

郑风田称，改革开放后，随着我国经济的迅猛发展，建筑工地的用工需求量激增。大量农民工进城务工，为城市发展作出了贡献，也解决了农村剩余劳动力的就业问题。随着他们年龄的增长，很多人本应该退出又脏又累、风险还高的建筑行业。但是现实中，用工方又难以招到青壮年的农民工，甚至出现“用工荒”，在这种背景下，用工方对这类农民工的使用也有一定的现实考量。

他表示，我国的建筑工地市场目前还处于低成本扩张状态，有些包工头为了拿到合同就低成本报价，然后为了压缩成本就招这些廉价的老年劳动力，这也确实容易带来安全隐患。但地方政府对农民工存在“一刀切”式的年龄歧视，就会把建筑方的用工需求和老年人的就业需求都给堵住了。“清退令”看起来保护了农民工的利益，但却忽略了他们的一些合理诉求。“建筑工地现实中以中老年农民工为主，在不能签合同的情况下，可能导致建筑领域层层分包，出现农民工干了活却拿不到工资的现象。”

吕德文调研时发现，有些超龄农民工之所以想继续留在建筑工地，也是出于家庭的需求。随着城市化进程的加快，很多人的子女不愿做“二代农民工”。这些老年农民工留在建筑工地打工，也是为了有一些更高的收入，帮助子女留在城市中。“有些老农民工认为，虽然回家种地卖菜也能满足生计问题，但是为了帮子女在城市买房安家，他们选择继续务工。”

“虽然制定清退令的出发点是好的，但政府更要尊重市场规律和国情。”吕德文指出，如果建筑工地的用工方想招到年轻的农民工，就只能提高工资。但包工头往往希望压缩成本，不愿提高工资。他曾在多地走访调研时发现，现在建筑工地的农民工，每天有二三百元工资，一些有技术含量的技术工甚至每天能挣到四五百元。从建筑企业角度看，用工成本已经不低，超龄农民工对这个待遇也比较满意。现在的招工和用工处于一种均衡状态，一旦强行出台政策打破，只会造成用工方招不到人和老年农民工被迫离开建筑工地的局面。“这既不符合市场规律，也不现实，更没有必要。这也是很多地方出台过多次清退令，却无法落实的一大原因。”

中国人民大学中国就业研究所研究员丁大建多年来从事劳动力市场研究，他在接受媒体采访时称，目前我国低技能层次的基础劳动力存在不足现象。“很多行业是缺低层次的劳动者。农村的人该出的都出得差不多了，年轻人现在很多上学了，或者不爱做比较苦的体力劳动。如果(年龄)卡得太死，这个行业的劳动力供给就会面临短缺。”

超龄农民工的“养老焦虑”

在清退令受到热议的同时，农民工群体老龄化也已经成为一个无法回避的社会问题。2021年4月30日，国家统计局《2020年农民工监测调查报告》显示，2020年全国农民工总量28560万人，平均年龄为41.4岁，其中50岁以上农民工所占比重为26.4%，而2016年的数据为19.1%。

在武汉大学中国乡村治理研究中心副教授夏柱智看来，中国农民工总量约2.9亿人，规模十分庞大，在工资水平提高、权益保障到位的基础上，仍有相当数量的年轻人愿意加入农民工队伍。此外，建筑施工领域信息化、自动化水平不断提高，用工种类日趋多元，用工结构不断调整，整个市场对重体力劳动者的需求将逐步减少。

一方面是超龄农民工数量越来越庞大，一方面是市场对这部分人的需求量下降。在这样的背景下，这部分农民工将何去何从？

郑风田表示，地方上应该变堵为疏，来综合性解决相关问题。首先，建筑工地有些工种，如果出力大、危险性高，就不允许老农民工来做，但是一些他们力所能及的活儿还是可以允许他们做。其次，必须看到一个现实问题是，同样年龄的老人体质也会有较大差异，有些人60多岁，身体条件也可能非常好，因此应该定期对他们做一些体检，如果身体的一些主要指标没问题，也可以让他们从事相关工种。再次，一些城市的主政者，如果非要让他们离开建筑工地，也应多一些人性化考虑，考虑到他们的务工需求，比如引导他们在城市从事一些环卫、护工等工作。“通过这样的综合措施，既能解决一些单位的用工需求，还能发挥老年农民工的余热。”

夏柱智建议，建筑业“清退”超龄农民工，除了保障安全外，还要与权益保障相衔接。目前农民工社会保障体系中，农村居民“有地种、有粮吃、有房住”的兜底体系已经建成，城乡居民基本养老保险制度在逐步完善，子女亲属也能为其提供基于传统伦理的保障。对于仍想工作挣钱“再为家庭出把力”的超龄农民工，有关部门应在劳动权益保障方面及时跟进，为劳动者提供必要就业信息，预留维权通道，做到应援尽援。

吕德文在调研时发现，不少建筑工地的农民工不愿缴纳社保。中国经济网评论员梁瑜称，由于历史欠账，很多超龄农民工缺乏缴纳养老保险意识，再加上跨省转移接续难，不少人被迫中断社保，甚至弃保。于是，本来应该“多缴多得”的养老保险，很多农民工却只能无奈地选择“能少缴就少缴”。退而无依、老而不休，养老焦虑下，超龄农民工群体越来越庞大。要建立更高水平的社会保障体系，做好养老保险异地统筹工作，让更多农民工老有所依。

在今年两会上，全国政协委员、北京市科学技术协会常务副主席司马红称，灵活就业群体参保难的问题，是农民工历史遗留问题在数字经济时代的延续。她建议，鉴于很多非工作地劳动者未在工作地缴纳社保的现实，将社保的社会统筹部分金额与缴纳地解绑，企业与个人缴纳费用，均纳入社保权益转移接续范围，实现“钱随人走”，以支持更多灵活就业群体纳入高保障的社保体系之内。

丁大建认为，解决超龄农民工的生活与就业问题，短期内采用柔性政策，动态调控用工安全是实际的办法。长期看，还是应该通过试点，考虑用人单位和劳动者扩大工伤保险制度覆盖范围、开展超过法定退休年龄人员试行参保工作，同时，在一定范围内提高困难农民工群体的兜底性保障制度。

除了进城务工人员，整个农民群体的兜底性保障水平也有待进一步加强。郑风田告诉《中国新闻周刊》，据他了解，目前除了北京、上海等极少数地方的农民到一定年龄后，每月能拿到800元到1000元的养老金，全国大部分农民一个月只能领到一二百元的养老金，几乎可以忽略不计。国家相关部门应该提高农民的养老金水平，比如在现在的基础上，提到300元~500元。“这既能体现出国家对农民的重视，也能减少超龄农民工外出打工的需求。”

《中国新闻周刊》2022年第12期

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